探讨 | 生产经营中的火灾事故调查处理到底谁负责？
近日河南安阳“11·21”特别重大火灾事故调查报告公布，在行业内引起了一定反响，看了多篇大咖、学者关于火灾事故调查处理和生产安全事故调查处理法律适用等方面的文章，有感而发，也想说上两句微言，以供探讨。
这里首先要明确一点，本文中的火灾事故特指生产经营中的火灾事故。非生产经营中的火灾事故由消防救援机构负责调查处理没有争议，这里不做讨论。
一、火灾事故与生产安全事故的关系
“到底是火灾事故还是生产安全事故”“能不能把火灾事故和生产安全事故区分开，厘清边界”……类似的声音一直存在于消防和应急之间。在我看来这类说法本身就是一个伪命题。下面举两份官网公布的生产安全事故调查报告就明白了。《河南安阳市凯信达商贸有限公司“11·21”特别重大火灾事故调查报告》中关于事故定性表述为：“调查认定，河南安阳市凯信达商贸有限公司“11·21”特别重大火灾事故是一起企业负责人严重违法违规、主体责任不落实，地方党委政府及其有关部门和单位履职不到位而导致的生产安全责任事故。”《长深高速江苏无锡“9·28”特别重大道路交通事故调查报告》中关于事故定性表述为：“事故调查组认定，长深高速江苏无锡“9·28”特别重大道路交通事故是一起生产安全责任事故。”不难看出，事故定性是一种类似于下定义的表述方式，将火灾事故（或道路交通事故等其他事故），根据行政法规统一定义为生产安全事故。一个是事故的本质，一个是行政法规的概括性定义，二者根本不在一个维度上，所以要把火灾事故与生产安全事故区分开，本身就是不可能的事情。《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第二条将环境污染事故、核设施事故等进行了排除规定，更加说明了这一点。
举个不恰当的例子，非要把普洱茶和茶厘清边界，试问能做到吗？有必要吗？这里能说清楚的就是普洱茶是茶的一种。提到普洱就会想到云南，提到铁观音就会想到福建，提到西湖龙井就会想到浙江。那么提到火灾就会想到谁呢？！
这里顺带再说明一个小问题，很多消防圈的人看到河南的报告不理解，为什么已经定性为生产安全事故了，报告的名称还是命名为“特别重大火灾事故”，实际上是没有弄清楚报告名称的本质，报告的名称就是为了明确事故的本质（是火灾、是坍塌、是道路交通安全事故等），而不能笼统的都叫做生产安全事故调查报告。
二、现实与法律层面的双重要求
现实层面。事故调查是为了什么，追责，处理干部，还是平民愤？这个问题弄不清楚，事故调查就没了灵魂，就会偏离事故调查的本质。事故调查是为了以后不发生、少发生类似事故或发生事故时能够最大限度降低人员伤亡和财产损失。打个比方，消防安全就像是一座大楼，地上建筑是防火、灭火、抢险救援等，地基是法律法规（法律体系建设）和事故调查。法制体系的完善就是在打牢地基、修补受损的楼体，法制体系的完善又是靠什么呢？天天坐在办公室冥想吗？当然不是，是靠对成百上千次事故的深入调查！通过事故调查，查清原因，提出相关法律法规、标准规范的修改意见，进一步完善安全措施和方法，一步一步向本质安全的终极目标迈进。要想把一起火灾事故按照上述目标调查清楚，是按照消防法律法规体系调查合适，还是按照安全生产法律法规体系调查合适呢，答案显然是前者。专业的事专业的人干，才更有针对性，才能有最好的效果。
这里还有一个问题需要我们注意，《条例》第十九条第三款规定：“未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。”这里暂且不谈违反《消防法》逢火必查相关规定的问题，仅从现实层面出发，单位（企业）有几个能够真正认真查找火灾事故原因，处理事故责任的。如果这类火灾事故都按《条例》由单位（企业）自己处理，会出现什么后果，想想海因里希事故法则。小的火灾事故不调查，发生了更严重的火灾事故谁“背锅”？
法律层面。这个层面有很多大咖和法律人士都进行了分析，我作为一个非法律专业人士，就从一般人的角度谈谈自己的看法。从消防法律法规体系看火灾事故调查，《消防法》赋予了消防救援机构火灾事故调查处理工作职责，《火灾事故调查规定》明确了火灾事故调查处理的程序和方法，《火灾原因认定规则》《火灾现场勘验规则》等消防技术标准细化了各项具体工作的实施标准，各地出台的地方《消防条例》结合各地实际对相关工作进行补充，以及各地出台的责任调查延伸调查等规范性文件进一步明确了火灾事故调查处理工作职责，体系较为完整。反观安全生产体系中的火灾事故调查，《安全生产法》第二条明确规定“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”《条例》第二条明确规定“环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。”如果说《条例》没有违反《安全生产法》的规定，那么是不是可以理解为《安全生产法》第二条中的“消防安全”限缩解释为不包括火灾事故调查呢？这种解释当然是不合理、不科学、不正确的。那么就剩下另一种解释，在开展火灾事故调查处理时，消防法律法规有规定的适用其规定，消防法律法规没有具体规定的可以适用《条例》进行处理。这里会有人说，消防救援机构可以使用《条例》吗？为什么不可以使用呢，《条例》是国务院出台的法规，不是部门规章，《条例》规定的事故调查处理工作是由县级以上人民政府负责施行的，同时政府也可以授权或委托有关部门组织调查，消防救援机构当然可以受政府的委托开展火灾事故调查处理工作。在具体执行中，消防部门如果遇到不同法律法规对同一种行为处罚规定不一致时，可以参照想象竞合方式进行处理。
三、国家消防安全领域行政体制改革方向
2017年10月29日，国务院办公厅印发了《关于印发消防安全责任制实施办法的通知》（国办发〔2017〕87号）第二十八条规定，因消防安全责任不落实发生一般及以上火灾事故的，依法依规追究单位直接责任人、法定代表人、主要负责人或实际控制人的责任，对履行职责不力、失职渎职的政府及有关部门负责人和工作人员实行问责，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。其中，发生造成人员死亡或产生社会影响的一般火灾事故的，由事故发生地县级人民政府负责组织调查处理；发生较大火灾事故的，由事故发生地设区的市级人民政府负责组织调查处理；发生重大火灾事故的，由事故发生地省级人民政府负责组织调查处理；发生特别重大火灾事故的，由国务院或国务院授权有关部门负责组织调查处理。
2019年5月30日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化消防执法改革的意见》（厅字﹝2019﹞34号）规定，（十）强化火灾事故倒查追责。逐起组织调查造成人员死亡或重大社会影响的火灾，倒查工程建设、中介服务、消防产品质量、使用管理等各方主体责任，依法给予相关责任单位停业整顿、降低资质等级、吊销资质证书和营业执照，相关责任人员暂停执业、吊销资格证书、一定时间内直至终身行业禁入等处罚，对严重违法失信的纳入“黑名单”管理，依法实施联合惩戒。
虽然《消防法》及其配套的法规、规章、标准规范等尚未修订，我们也清楚法律的修订是一项极其复杂的系统工程，需要较长时间，但中办、国办的文件已经为修订指明了方向，同时也对火灾事故调查处理进行了规定，虽然只是文件，但面对制定时间久远的部分法律法规来说，还是具有现实意义的。
综上所述，消防救援机构负责火灾事故的调查处理符合法律法规的规定、符合现实工作的需要、符合国家消防体制改革方向，是体现火灾事故调查本质的最佳途径。
