消防技术标准的法律性质及适用探讨
消防实务工作中依据的规范性文件主要有两类，分别为法律规范和消防技术标准。那么在消防实务工作中，应该如何适用法律和使用技术标准呢？特别是，伴随着建筑科学技术的日新月异，新材料、新技术的涌现，作为建设工程领域内的标准，按照《标准化法》第十三条规定“标准实施后，制定标准的部门应当根据科学技术的发展和经济建设的需要适时进行复审，以确认现行标准继续有效或者予以修订、废止。”基于此，消防技术标准必定会随着科学技术的进步和社会的发展而不断修订，消防技术标准主要适用于建筑物，而建筑物存续时间可长达几十年，因此消防技术标准适用在时间跨度方面不同于一般的工业产品、程序规程之类标准的适用。本文将探讨消防技术标准如何定位，消防实务中如何选择适用消防技术标准，特别是标准修订后的适用问题，从行政法原理角度探索解决途径。
1.消防技术标准的性质
按照《标准化法》的分类，消防技术标准除了部分属于工业产品质量、安全规程等之外，大部分属于“建设工程的设计、施工方法和安全要求”方面的标准，本文主要探讨的是建设工程消防技术标准。国内有学者专门对技术标准的法律性质进行研究，认为尽管技术标准不具有法律规范的外观，但根据“是否对人有约束力”这一实质意义的判断基准，技术标准作为事实认定构成要件判断的根据，以及行政活动中的重要依据，对行政机关产生了自我拘束作用，对私人产生了外部法律效果，标准的功能与社会规则体系中法律规则的功能几无二致。[1]由此可以看出，技术标准在法律性质上相当于法律规则，消防技术标准当然亦是如此，在消防监督、建筑消防设计审核等实务中，消防技术标准是主要依据。然而，消防技术标准作为工程建设类的技术标准，从实然的角度研究与产品、食品、卫生等技术标准还是存在不同的。主要在于消防技术标准主要适用于建筑物，建筑物不同于一般的产品，建筑物从设计、施工、建设到使用，每个阶段都由相应的技术标准进行规范。消防技术标准主要侧重于建筑的安全方面，因此，针对建设工程而言，在设计阶段应按照建设工程消防技术标准进行设计，在工程验收阶段按照消防技术标准进行消防验收，投入使用后依然需要适用消防技术标准判断该建筑的消防安全性能。综上，消防技术标准在法律性质上相当于法律规则，但是由于建筑物的特点，消防技术标准的适用不完全同于一般的产品质量管控、操作规程等标准适用，消防技术标准的适用有其自身的特点。
2.消防技术标准适用实然分析
现行《消防法》条文中大量提及了“消防技术标准”。如从源头管控规定“建设工程的消防设计、施工必须符合国家工程建设消防技术标准”；对于机关、团体、企业、事业等单位明确要求其应当“保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通，保证防火防烟分区、防火间距符合消防技术标准”。由此可以看到，《消防法》是将消防技术标准作为判断建设工程设计、施工等以及单位配置消防设施的依据，从立法技术上分析，是将消防技术标准作为义务性法律条款，不再在法律条文中详细规定设计、施工等具体明确的技术要求，而直接明确其技术要求应满足技术标准。因此，消防技术标准实质上是作为消防机构实施消防监督检查活动时用于判断建筑物消防安全性能的主要依据。
然而，由于建筑物与一般工业产品不同的特点，在消防实务中有关于技术标准的适用也相对复杂。首先，包括消防技术标准在内的建设工程技术标准专业性强，且其条文规定很大程度上来源于工程经验，在实际应用时又需要较大的自由裁量空间，但其在安全、质量等方面对社会又具有非常重要的影响。[2]消防技术标准是通过设定具体的技术指标要求使建筑物满足消防安全的条件，特别是多数情形下，判断某一场所的消防安全性能往往需要依据很多技术标准，由于侧重角度的不同，需要综合考虑技术标准的适用，这本身就存在一个价值判断的过程。而且，作为标准化和差别化的矛盾统一体，建设工程技术标准的定位一直争论强调统一还是强调差异。消防技术标准作为政府规制的一种，其主要作用在于预防火灾风险，提高建筑的消防安全性能，消防机构本能地倾向于加强标准化管控。然而，在工程实践和管理活动中，行政相对人可能更倾向于功能、经济成本等方面考虑而选择适用对其有利的技术标准，客观造成公法强制和私主体自治之间的对立。
其次，消防技术标准适用时间跨度大带来适用难题。实务中主要存在以下几种情况。一是针对已经建成投入使用的公共建筑，在经营管理过程中，难免对建筑进行不断的改动，在实践中甚至出现后来的建筑使用用途完全与设计之初不同；二是有的建设项目周期长或在新旧标准交替期间，原先设计审核时依据的消防技术标准在该项目验收时已经修订；三是部分消防技术标准最初制定缺乏科学性，在适用过程中会逐渐暴露出不足，特别是在发生一些重大火灾后，可能有针对性的修改部分消防技术标准条文。前述几种情形，将不同程度的面临消防技术标准修订后的标准适用问题。一般的工业产品类标准即使修订，在进行生产时可以直接选择修订后的标准，因而标准修订后一般不会影响到已经投放市场的产品。而消防技术标准修订则不同，由于建筑物一般会存续几十年，前述的几种情形如何选择适用消防技术标准是一个值得探讨的问题。如果按照对行政相对人的“信赖保护”原则，则不应该适用修订后的标准，但是很现实的问题是放任这种明显不符合现行标准的隐患存在是否符合不特定公众的利益呢？特别是针对现有技术已经发现过去旧的技术标准存在缺陷的情形，这种保护私人利益的“信赖保护”原则是否与公共利益发生冲突？
3.消防技术标准适用法律分析
前述关于消防技术标准修订后如何对既有建筑的适用问题，国内已经有研究者探索从消防技术标准有无溯及力角度进行研究。有研究认为，随着我国建筑工程消防技术规范制订、修订的速度加快，针对现行规范是否可以溯及原有建筑的问题基于法律法规溯及力的规定和“信赖保护原则”并借鉴国外做法，提出消防监督检查不应“溯及既往”，但对于原有建筑存在确实影响公共消防安全的重大问题，消防部门可以通过一定的程序要求其整改。[3]也有研究从形式和实质两个侧面剖析了消防技术标准具有准法律规则的性质，借鉴了域外消防安全领域技术标准溯及既往原则以及当事人信赖利益保护的经验，立足保护公共利益提出了消防技术标准“从旧兼保护”的溯及力原则。[4]下面，笔者尝试从行政法基本原理对消防技术标准的适用问题进行分析。
我国的《标准化法》及其实施条例对“标准”管理的立法目的进行了明确，国务院法制办《标准化法(修订草案征求意见稿)》第二条明确了“标准(含标准样品)，是指农业、工业、服务业和社会事业等领域统一的技术和管理要求。”《标准化法》仅仅对标准的管理、制定及实施等做出了规定，并未就标准的法律性质进行明确。新发布的消防技术标准一般适用于新建及改扩建工程项目，以《建筑设计防火规范》GB50016—2014为例，该标准第1.0.2明确“本规范适用于新建、扩建和改建的建筑”。但这并不能当然认为在消防监督管理活动中不可以使用新标准对既有建筑进行评定，这主要是由消防技术标准的性质特点决定的。前面已经就消防技术标准的性质和对标准的适用进行了实然性分析。其实，消防技术标准作为衡量建筑物消防安全性能的主要判据，对符合技术标准的建筑物推定其符合消防安全。但是，由于建筑本身的复杂性，相对机械的技术标准只能对主要的性能指标进行规定，实务中需要设计人员、消防监督人员根据具体建筑物的场所性质综合判定，这是一个价值判断的过程。对新建建设项目的消防设计审核过程中需要组织专家评审的项目可以很好的说明这个问题。公安部令第119号《建设工程消防监督管理规定》规定，对具有“国家工程建设消防技术标准没有规定的”、“消防设计文件拟采用的新技术、新工艺、新材料可能影响建设工程消防安全，不符合国家标准规定的”、“拟采用国际标准或者境外消防技术标准”的三种情形之一的建设工程，公安机关消防机构将申请材料报送省级公安机关消防机构组织专家评审，对三分之二以上评审专家同意的特殊消防设计文件，可以作为消防设计审核的依据。由此，可以看出，对新建的建设项目的标准适用是一个以消防技术标准为主要依据的综合判定的过程。
对既有建筑而言，对其进行消防监督检查的目的之一是确保检查对象的消防安全，判断其消防安全性能也是采用同样的过程，也同样是以消防技术标准作为判断依据。然而，尽管技术标准对社会主体具有一定的约束力，但其本身并不能完全调整社会主体的权利义务关系，必须借助法律规范才能明确违反技术标准的法律后果。技术标准需要借助法律法规对社会主体的权利义务关系进行调整，例如，《标准化法》第二十条规定“生产、销售、进口不符合强制性标准的产品的，由法律、行政法规规定的行政主管部门依法处理。”《消防法》第六十条第一款规定单位“消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准，或者未保持完好有效的”处五千元以上五万元以下罚款。目前已经废止的公安部令第36号《消防监督检查规定》的第十六条第二款规定“对现行国家工程建筑消防技术标准实施以前的建筑物，发现其缺少消防设计或者消防设计不符合现行标准的，应当通知建筑物的产权或者管理单位限期改正。”尽管该规章已经废止，但从该规章可以看出对消防技术标准的适用取决于法律法规的规定。因此，新标准是否可以适用于既有建筑不是消防技术标准本身所能调整的，技术标准本身只是规则，如何运用规则又是另外一个问题。
综上，对消防技术标准的适用完全是一个法律选择的问题，主要是法的价值冲突问题。对既有的建筑原则上只适用其原始设计及建设时的技术标准是对行政相对人的利益的保护，是信赖保护原则的基本体现。对既有建筑适用现行技术标准主要是从社会公共安全利益的角度考量。消防安全关系社会公共利益，特别是对人员密集的公共建筑而言，显然对不特定的人群的保护价值要大于建筑所有人或使用人的私人利益。然而，并不是说所有的既有建筑都应该适用新标准来提高其安全性能，只有对那些一旦发生火灾将会造成重大人员伤亡的建筑物才可以这样要求。这种适用范围需要从法的价值冲突和信赖保护原则考量，经过充分的正当性论证，对公共利益和私人利益进行一定程度的平衡，需要法律做出规定，对部分既有建筑的标准适用问题予以明确，这样既可以保护社会公众的安全利益，又是对私人利益的保护。这一方面，最近通过的《大连市消防条例》进行了有益尝试。该条例第三十四条规定“建筑物、场所符合建造或者改造当时的消防技术标准强制性要求，但不符合现行消防技术标准强制性要求，有下列情形之一的，公安机关消防机构可以责令限期改正”，并从“属于人员密集场所且存在较高火灾风险的”，“附设在其他建筑内，严重影响整个建筑消防安全的”等几方面明确界定情形，既赋予公安消防机构可以适用新规范管理老旧建筑的权力，又明确界定适用情形和技术判定条件，规范自由裁量权。
4.结语
文中，笔者从消防技术标准的法律性质入手，消防技术标准在法律性质上相当于法律规则，在消防监督、建筑消防设计审核等实务中，消防技术标准是主要依据，但消防技术标准并非完全的法律规范。从法律规范角度分析，消防技术标准本身仅仅是设定了规则，而对消防技术标准的适用是一个法律规范选择的问题，可以在法律法规中明确消防技术标准的一般适用原则、特别适用情形及适用要求。这样既可以保护消防技术标准的约束力的信赖原则，又可以通过立法过程中的正当性论证对行政相对人的信赖保护利益在部分特定情形下的标准适用进行适当克减，从而来维护公共安全，保护公众利益。同时，通过法律法规的明确规定，规范消防机构在执法过程中的自由裁量的权力，通过法治手段在社会消防安全管理活动中对社会主体进行规制。
参考文献
[1]宋华琳.论技术标准的法律性质——从行政法规范体系角度的定位[J].行政法学研究，2008年
[2]许锋.论建设工程技术标准的法律定位[D].上海：上海交通大学,2011
[3]司戈，龚学军．建筑工程消防技术规范溯及力之研究[J]．消防科学与技术，2004年，23（6）
[4]唐嘉兴.论国家消防技术标准的溯及力及信赖保护[A].2013中国消防协会科学技术年会论文集[C].2013年
作者简介
李福秋，男，硕士，辽宁大连人，律师、国家一级注册消防工程师、微信公众平台“消防法律研究”主编；原大连市公安消防局火调技术科工程师、大连市公安局公职律师，主要从事消防法制、地方立法及火灾事故调查等工作；2017年从大连市公安消防局退役从事律师，带领消防法律团队专业从事消防法律、火灾侵权研究及实务工作。
