航空应急救援专业化力量建设的战略性思考

国外航空应急救援的运行模式

目前，世界主要发达国家和部分发展中国家都已形成了符合各自国情、较为完善的航空应急救援体系，具有很强的应急救援能力。美国是航空应急救援最发达的国家，应急管理体系实行联邦政府、州和地方的三级响应机制，美国最高应急管理机构是国土安全部，在其管理体系下全美可供用于执行救援任务的直升机超过1万架。俄罗斯拥有独立、专业化的航空及航空应急救援技术局，隶属于紧急状态部，管理全国的航空应急救援事务，拥有400多架应急救援直升机。德国组建了全国空中医疗救援网络，由内务部、军队、汽车协会和一家公司共同管理，专业救援用直升机数量已超过300架，在德国境内的任何一点，15分钟内都可以得到国家的航空应急救援服务。日本消防厅局组建了多个消防航空队，除装备有防灾救援专用直升机41架外，还有归属警方、消防机构及民间企业所拥有的直升机1000余架，在紧急救援时可随时应召投入救援行动。加拿大依靠国民警卫队中的航空队开展抗灾救援，拥有可参与救援的各类飞机1000余架，所需费用由政府拨款。法国航空紧急救援队配备33架直升机和27架固定翼飞机，可实施覆盖法国全境的航空紧急救援。英国、瑞士等国均设立了国家航空应急救援中心；巴西、韩国等国也成立了专职的航空应急救援队。

从国外当前航空应急救援的运行模式看，可归纳为三种形式：

一是政府直接参与模式，即通过军队(空军)、航空队或成立非营利公共组织的方式参与突发事件的救援，政府负责航空器及其他物资的采购以及相关人员培训，救援时，资源由政府统一调配。

二是政府购买航空救援服务模式，即面对重大自然灾害等公共突发事件时，政府通过一定的方式动员通用航空企业发挥自身优势参与救援。

三是通航企业救援模式，即由通用航空企业面向政府和个人提供救援服务，专业救援通用航空企业不仅有技术、人才、物资方面的优势，而且在平时作业中积累了大量的飞行救助经验，对于作业区域的环境非常熟悉，能够在突发事件发生后快速反应投入救援，大大提高救援效率。

国外航空应急救援体系平时可为社会提供有偿或无偿的专业化航空作业或救助服务，政府给予适当的财政补贴，以维持其正常运转，遇有大规模自然灾害和公共危机事件时，可随时应召作为国家的救援力量，统一参与抢险救灾，且能迅速反应。2003年5月26日的日本本州发生了7级地震，震后6分钟，首相官邸危机管理中心就成立了地震对策室，十多分钟后已有14架直升机出动救援。2005年8月29日，卡特里娜飓风袭击美国，在飓风过后24小时内，救援直升机已飞行1000多架次。

纵观世界应急救援管理先进国家，其航空应急救援体系建设大多具有以下特点：

一是一体化救援机制和法规体系。大部分经济发达国家的应急救援管理都设立相应的专门机构，颁布完善的法律、法规，对自然灾害、事故灾难、突发事件等实行统一指挥与协调。

二是政府运作为主。国外航空应急救援体系基本都是由政府运作并组织建立起来的。根据抢险救灾、医疗救援和紧急救援需要，组建紧急处置中心，由国家统一指挥和管理，相应的民间救援机构也在国家统一领导下，配合国家救援机构，开展应急救援。

三是民间救援队伍充分参与。航空应急救援的优势之一就是速度制胜，发达国家充分利用民间资本和各种救援力量，高效沟通、相互配合，使民间救援和政府、军队等救援力量精诚合作，形成强而有力的救援网，航空应急救援力量大大增强。四是救援行动快速响应。在发达国家大部分区域内，航空紧急救援响应时间在30—60分钟之内。在城市空中救援规划区域内，医疗救援的响应时间在30分钟以内(有些国家可控制在15分钟之内)。

在野外紧急搜索与营救，高速公路、道路交通救援，配合城市高层建筑消防等空中救援的响应时间在60分钟以内。五是配套设施和空管服务到位。国外通航机场数量众多，大多对通用航空开放，发达的空中导航网络可以引导飞行员在特定的航路上准确地飞行。低空空域空中交通管制的解除也为航空应急救援力量的发展扫除了障碍。

我国航空应急救援发展现状

与世界航空产业发达国家相比，我国航空应急救援起步较晚，体系建设发展相对滞后。当前，我国的航空救援队伍由军队(空军、陆航、海航、武警部队)、警用航空、专业救援队和通用航空企业共同组成。

目前，除军队航空救援力量外，还有以下航空救援专业力量。

一是警用航空机队。自1993年12月，湖北武汉警方购置第一架轻型直升机后，25年来我国警用航空实现了从无到有、从无序到有序的跨越。目前，全国19个省(自治区、直辖市)已建立起32支警用航空机队，共有50多架直升机，建成12个独立的警航基地(另7个正在筹建)，公安部在广东、上海、鄂尔多斯等地建立了专业训练基地。

二是交通运输部救助飞行队。交通运输部救助飞行队是国家唯一一支海上专业空中救助力量，主要承担中国水域发生海上事故的应急反应、人命救助、船舶和财产救助、海上消防、清除溢油污染和为海上资源开发提供安全保障等多项重要职责，还参加当地政府组织的抢险救灾和国家指定的特殊的政治、军事等抢险救助任务。2003年以来，先后成立了4支(北海第一、东海第一、东海第二、南海第一)救助飞行队，现有飞机30余架，建立8个救助飞行基地、2个救助机场、59个救助起降点，拥有飞行员75名，专业救援人员达到563人，基本建成大型机和中型机相结合的救助值班待命机队，形成了海空一体的救助体系。

三是森林消防局直升机支队。森林消防局直升机支队是国家唯一一支森林消防专业化航空力量。自2009年成立以来，先后装备专业灭火直升机18架，配备了消防吊桶、机腹式水箱专业灭火任务装备，同时还配有多套索滑降、搜索灯具、吊篮/吊椅、电动绞车等专业救援救生装备，拥有航空类22个专业79个岗位300余名专业技术人员，先后在黑龙江大庆和云南昆明建立了两座综合性直升机机场，建有吊桶(水箱)、索(滑)降等专业训练场和飞行、机务训练模拟室。该支队现已培养以39名飞行员、29名空中机械师(员)为主的空勤力量队伍，具备14个能独立遂行任务的机组，日常依托南北方两地近百个航空护林站和森林航空消防基地执行森林航空消防任务，2012年被国家纳入航空应急救援体系。

四是中国民用航空应急救援联盟。2016年8月25日，由中国航空器拥有者及驾驶员协会、中国应急管理学会、中国医学救援协会、中国保险行业协会四个国家一级协会共同发起创建的非营利性、非独立法人的全国性社会组织——中国民用航空应急救援联盟揭牌成立。该联盟旨在促进国内民用航空应急救援资源有效整合与共享，探讨制订与国际接轨的中国民用航空应急救援服务标准，构建起覆盖全国的航空救援联盟和呼叫联动机构，打破地域限制，常态下履行空中“120”和空中“999”的社会职责，服务于大众，紧急情况下配合应对自然灾害、公共安全等突发事件，逐步形成规模化、规范化的航空紧急救援产业。

近年来，在各级政府部门的大力支持和社会资源的积极参与下，我国航空应急救援取得了一定成效，形成了以国家力量为主，民间力量为补充的国家救援与企业救援相结合的运行模式，在重大突发事件中发挥的作用日益突显。但通过对近年来国内突发事件的救援评价看，在2008年南方雨雪冰冻灾害、汶川特大地震，2010年玉树地震，2013年芦山地震和2015年天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故救援过程中，都暴露出诸多亟待解决的问题。

一是法律法规体系不完善。随着近年来我国应急管理体系的逐步完善，相应的法律法规也相继出台。依据《突发事件应对法》，涉及到航空应急救援的《民用航空法》《中国民用航空应急管理规定》和《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》也陆续问世并逐步完善。但总的来看，航空应急救援法规往往同时涉及军队、公安、交通运输、气象、农林、水利、卫生等多个领域和部门，我国目前的相关法律法规在各领域内还自成体系，不够健全，难以兼容，导致航空应急救援呈现出救援主体法律地位不明确、救援作业标准模糊、服务保障制度不完备和救援监管机制缺乏等问题，严重阻碍了航空应急救援的发展。

二是指挥领导管理体制不健全。我国在《突发事件应对法》中明确规定了国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，但是具体到航空应急救援领域，则缺乏统一的全国性航空应急救援领导管理机构，灾难发生时通常临时组成指挥部，紧急调集军队、公安、消防、专业救援队，以及通用航空救援力量予以应对。由于缺乏常态化的航空应急救援管理机构和相应的管理体制，指挥领导层面对灾区属地航空救援资源、救援能力、分布状况等信息无法全面及时了解和掌握，导致救援过程中军民航不能协调一致、通力配合，特别是重大灾害来临时，通常多方力量一哄而上，大量集结，却因机型和救灾需求不匹配，以及空域和基础保障设施等条件限制，造成救援航空器闲置，救援成本空耗，救援效率低下。

三是航空救援装备和保障基础差距较大。根据中国民航局统计数据显示，截至2017年底，我国通用航空器有3296架，其中固定翼2297架、旋翼机999架，仅相当于美国民用直升机数量的7%，分别为俄罗斯和加拿大民用直升机数量的35.61%和37.98%。其中我国专业救援直升机仅有不足百架，大中型直升机主要依靠少量国外进口，重型直升机更少，而且直升机绝大多数没有搜索设备、救援设备，远远不能满足大规模救灾需要。此外，我国机场数量及配套保障设施也严重不足，截至2018年6月，已颁证可保障通航起降的机场404个，其中民航运输机场数量为231个，机场分布不均衡、不合理，配套保障基础设施建设滞后，无法满足应急救援保障需求。

四是应急救援专业队伍严重缺乏。按照我国现行的灾害救援运行模式，重大灾难和突出事件的应急处理历来主要依靠军队。但军队作为国家的武装力量，其主要职责是国防备战而非救援，一般只针对大型公共突发事件。消防、公安、森林部队中的航空力量，以及交通运输部救助飞行队等专业救援队伍往往专注于一个救援领域，通用性不强。通用航空企业因受运营成本限制，很少组织专业化救援训练和演练，相关人员缺乏救援培训，直升机执行应急救援时缺少专业设备，导致救援行动不够规范和专业，影响了救援质量，也存在安全隐患。

五是低空空域管理模式制约航空救援响应效率。低空空域是国家的重要战略资源，是军航和通用航空的主要活动区域，蕴藏着极大的经济、国防和社会价值。低空空域是开展航空应急救援活动的主阵地，其开放程度是关乎航空应急救援能力提升速度的关键。按照国家现行空域管理体制，空域是在空管委的统一领导下，航路内由民航提供管制指挥，航路外由军航负责管制指挥，这种空域管理模式无法适应通用航空空域使用灵活、多样的要求。此外，目前我国所有空域均属于管制空域，各类飞行必须经批准方可实施，空域使用审批程序复杂，保障职责分工不明确，严重制约航空应急救援行动响应效率。