航空应急救援专业化力量建设的战略性思考
应急管理部森林消防局副司令员 闫 鹏
应急管理部森林消防局直升机支队航材主任 杨 帅
北京师范大学减灾与应急管理研究院院长 张 强
近年来，我国各类突发公共事件频繁发生，应急管理日益成为各级政府全面改进社会管理和公共服务职能的重要内容。随着全面深化改革的推进，应急管理职能已全面整合并提升为国家战略。航空应急救援作为国家应急救援体系的重要组成部分，目前尚未形成完整的专业化体系，其发展与我国国际地位不相适应，与社会经济发展水平不相适应，与国家应急救援需求不相适应。
本文在对比国内外航空应急救援发展现状的基础上，进一步分析了我国航空应急救援面临的需求形势，着重从航空应急救援制度机制建立、加快组织领导结构调整、加强航空资源整合、完善社会保障体系、注重专业化人才培养等方面提出了与新时代中国特色社会主义发展战略相适应的航空应急救援专业化力量体系建设的有关思考。本栏目将分三期予以刊登.
航空应急救援是应急救援的方式之一，特指采用航空技术手段和技术装备实施的一种应急救援。与其他应急救援方式相比较，航空应急救援具有响应速度快、机动能力强、救援范围广、救援效果好、科技含量高的特点，有着其他应急救援手段无可比拟的优势，为应急救援实施提供了更高层次的响应平台，应用前景极其广阔，是世界上许多国家普遍采用的最有效的应急救援手段，得到了各国政府的高度重视。
随着社会进步和经济发展，航空应急救援作为一种应对自然灾害和突发事件的常用手段，已经成为当今世界许多国家应急救援体系的重要组成部分和主要救援力量，并且进入了实用阶段。
国外航空应急救援的运行模式
目前，世界主要发达国家和部分发展中国家都已形成了符合各自国情、较为完善的航空应急救援体系，具有很强的应急救援能力。美国是航空应急救援最发达的国家，应急管理体系实行联邦政府、州和地方的三级响应机制，美国最高应急管理机构是国土安全部，在其管理体系下全美可供用于执行救援任务的直升机超过1万架。俄罗斯拥有独立、专业化的航空及航空应急救援技术局，隶属于紧急状态部，管理全国的航空应急救援事务，拥有400多架应急救援直升机。德国组建了全国空中医疗救援网络，由内务部、军队、汽车协会和一家公司共同管理，专业救援用直升机数量已超过300架，在德国境内的任何一点，15分钟内都可以得到国家的航空应急救援服务。日本消防厅局组建了多个消防航空队，除装备有防灾救援专用直升机41架外，还有归属警方、消防机构及民间企业所拥有的直升机1000余架，在紧急救援时可随时应召投入救援行动。加拿大依靠国民警卫队中的航空队开展抗灾救援，拥有可参与救援的各类飞机1000余架，所需费用由政府拨款。法国航空紧急救援队配备33架直升机和27架固定翼飞机，可实施覆盖法国全境的航空紧急救援。英国、瑞士等国均设立了国家航空应急救援中心；巴西、韩国等国也成立了专职的航空应急救援队。
从国外当前航空应急救援的运行模式看，可归纳为三种形式：
一是政府直接参与模式，即通过军队(空军)、航空队或成立非营利公共组织的方式参与突发事件的救援，政府负责航空器及其他物资的采购以及相关人员培训，救援时，资源由政府统一调配。
二是政府购买航空救援服务模式，即面对重大自然灾害等公共突发事件时，政府通过一定的方式动员通用航空企业发挥自身优势参与救援。
三是通航企业救援模式，即由通用航空企业面向政府和个人提供救援服务，专业救援通用航空企业不仅有技术、人才、物资方面的优势，而且在平时作业中积累了大量的飞行救助经验，对于作业区域的环境非常熟悉，能够在突发事件发生后快速反应投入救援，大大提高救援效率。
国外航空应急救援体系平时可为社会提供有偿或无偿的专业化航空作业或救助服务，政府给予适当的财政补贴，以维持其正常运转，遇有大规模自然灾害和公共危机事件时，可随时应召作为国家的救援力量，统一参与抢险救灾，且能迅速反应。2003年5月26日的日本本州发生了7级地震，震后6分钟，首相官邸危机管理中心就成立了地震对策室，十多分钟后已有14架直升机出动救援。2005年8月29日，卡特里娜飓风袭击美国，在飓风过后24小时内，救援直升机已飞行1000多架次。
纵观世界应急救援管理先进国家，其航空应急救援体系建设大多具有以下特点：
一是一体化救援机制和法规体系。大部分经济发达国家的应急救援管理都设立相应的专门机构，颁布完善的法律、法规，对自然灾害、事故灾难、突发事件等实行统一指挥与协调。
二是政府运作为主。国外航空应急救援体系基本都是由政府运作并组织建立起来的。根据抢险救灾、医疗救援和紧急救援需要，组建紧急处置中心，由国家统一指挥和管理，相应的民间救援机构也在国家统一领导下，配合国家救援机构，开展应急救援。
三是民间救援队伍充分参与。航空应急救援的优势之一就是速度制胜，发达国家充分利用民间资本和各种救援力量，高效沟通、相互配合，使民间救援和政府、军队等救援力量精诚合作，形成强而有力的救援网，航空应急救援力量大大增强。四是救援行动快速响应。在发达国家大部分区域内，航空紧急救援响应时间在30—60分钟之内。在城市空中救援规划区域内，医疗救援的响应时间在30分钟以内(有些国家可控制在15分钟之内)。
在野外紧急搜索与营救，高速公路、道路交通救援，配合城市高层建筑消防等空中救援的响应时间在60分钟以内。五是配套设施和空管服务到位。国外通航机场数量众多，大多对通用航空开放，发达的空中导航网络可以引导飞行员在特定的航路上准确地飞行。低空空域空中交通管制的解除也为航空应急救援力量的发展扫除了障碍。
与世界航空产业发达国家相比，我国航空应急救援起步较晚，体系建设发展相对滞后。当前，我国的航空救援队伍由军队(空军、陆航、海航、武警部队)、警用航空、专业救援队和通用航空企业共同组成。
目前，除军队航空救援力量外，还有以下航空救援专业力量。
一是警用航空机队。自1993年12月，湖北武汉警方购置第一架轻型直升机后，25年来我国警用航空实现了从无到有、从无序到有序的跨越。目前，全国19个省(自治区、直辖市)已建立起32支警用航空机队，共有50多架直升机，建成12个独立的警航基地(另7个正在筹建)，公安部在广东、上海、鄂尔多斯等地建立了专业训练基地。
二是交通运输部救助飞行队。交通运输部救助飞行队是国家唯一一支海上专业空中救助力量，主要承担中国水域发生海上事故的应急反应、人命救助、船舶和财产救助、海上消防、清除溢油污染和为海上资源开发提供安全保障等多项重要职责，还参加当地政府组织的抢险救灾和国家指定的特殊的政治、军事等抢险救助任务。2003年以来，先后成立了4支(北海第一、东海第一、东海第二、南海第一)救助飞行队，现有飞机30余架，建立8个救助飞行基地、2个救助机场、59个救助起降点，拥有飞行员75名，专业救援人员达到563人，基本建成大型机和中型机相结合的救助值班待命机队，形成了海空一体的救助体系。
三是森林消防局直升机支队。森林消防局直升机支队是国家唯一一支森林消防专业化航空力量。自2009年成立以来，先后装备专业灭火直升机18架，配备了消防吊桶、机腹式水箱专业灭火任务装备，同时还配有多套索滑降、搜索灯具、吊篮/吊椅、电动绞车等专业救援救生装备，拥有航空类22个专业79个岗位300余名专业技术人员，先后在黑龙江大庆和云南昆明建立了两座综合性直升机机场，建有吊桶(水箱)、索(滑)降等专业训练场和飞行、机务训练模拟室。该支队现已培养以39名飞行员、29名空中机械师(员)为主的空勤力量队伍，具备14个能独立遂行任务的机组，日常依托南北方两地近百个航空护林站和森林航空消防基地执行森林航空消防任务，2012年被国家纳入航空应急救援体系。
四是中国民用航空应急救援联盟。2016年8月25日，由中国航空器拥有者及驾驶员协会、中国应急管理学会、中国医学救援协会、中国保险行业协会四个国家一级协会共同发起创建的非营利性、非独立法人的全国性社会组织——中国民用航空应急救援联盟揭牌成立。该联盟旨在促进国内民用航空应急救援资源有效整合与共享，探讨制订与国际接轨的中国民用航空应急救援服务标准，构建起覆盖全国的航空救援联盟和呼叫联动机构，打破地域限制，常态下履行空中“120”和空中“999”的社会职责，服务于大众，紧急情况下配合应对自然灾害、公共安全等突发事件，逐步形成规模化、规范化的航空紧急救援产业。
近年来，在各级政府部门的大力支持和社会资源的积极参与下，我国航空应急救援取得了一定成效，形成了以国家力量为主，民间力量为补充的国家救援与企业救援相结合的运行模式，在重大突发事件中发挥的作用日益突显。但通过对近年来国内突发事件的救援评价看，在2008年南方雨雪冰冻灾害、汶川特大地震，2010年玉树地震，2013年芦山地震和2015年天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故救援过程中，都暴露出诸多亟待解决的问题。
一是法律法规体系不完善。随着近年来我国应急管理体系的逐步完善，相应的法律法规也相继出台。依据《突发事件应对法》，涉及到航空应急救援的《民用航空法》《中国民用航空应急管理规定》和《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》也陆续问世并逐步完善。但总的来看，航空应急救援法规往往同时涉及军队、公安、交通运输、气象、农林、水利、卫生等多个领域和部门，我国目前的相关法律法规在各领域内还自成体系，不够健全，难以兼容，导致航空应急救援呈现出救援主体法律地位不明确、救援作业标准模糊、服务保障制度不完备和救援监管机制缺乏等问题，严重阻碍了航空应急救援的发展。
二是指挥领导管理体制不健全。我国在《突发事件应对法》中明确规定了国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，但是具体到航空应急救援领域，则缺乏统一的全国性航空应急救援领导管理机构，灾难发生时通常临时组成指挥部，紧急调集军队、公安、消防、专业救援队，以及通用航空救援力量予以应对。由于缺乏常态化的航空应急救援管理机构和相应的管理体制，指挥领导层面对灾区属地航空救援资源、救援能力、分布状况等信息无法全面及时了解和掌握，导致救援过程中军民航不能协调一致、通力配合，特别是重大灾害来临时，通常多方力量一哄而上，大量集结，却因机型和救灾需求不匹配，以及空域和基础保障设施等条件限制，造成救援航空器闲置，救援成本空耗，救援效率低下。
三是航空救援装备和保障基础差距较大。根据中国民航局统计数据显示，截至2017年底，我国通用航空器有3296架，其中固定翼2297架、旋翼机999架，仅相当于美国民用直升机数量的7%，分别为俄罗斯和加拿大民用直升机数量的35.61%和37.98%。其中我国专业救援直升机仅有不足百架，大中型直升机主要依靠少量国外进口，重型直升机更少，而且直升机绝大多数没有搜索设备、救援设备，远远不能满足大规模救灾需要。此外，我国机场数量及配套保障设施也严重不足，截至2018年6月，已颁证可保障通航起降的机场404个，其中民航运输机场数量为231个，机场分布不均衡、不合理，配套保障基础设施建设滞后，无法满足应急救援保障需求。
四是应急救援专业队伍严重缺乏。按照我国现行的灾害救援运行模式，重大灾难和突出事件的应急处理历来主要依靠军队。但军队作为国家的武装力量，其主要职责是国防备战而非救援，一般只针对大型公共突发事件。消防、公安、森林部队中的航空力量，以及交通运输部救助飞行队等专业救援队伍往往专注于一个救援领域，通用性不强。通用航空企业因受运营成本限制，很少组织专业化救援训练和演练，相关人员缺乏救援培训，直升机执行应急救援时缺少专业设备，导致救援行动不够规范和专业，影响了救援质量，也存在安全隐患。
五是低空空域管理模式制约航空救援响应效率。低空空域是国家的重要战略资源，是军航和通用航空的主要活动区域，蕴藏着极大的经济、国防和社会价值。低空空域是开展航空应急救援活动的主阵地，其开放程度是关乎航空应急救援能力提升速度的关键。按照国家现行空域管理体制，空域是在空管委的统一领导下，航路内由民航提供管制指挥，航路外由军航负责管制指挥，这种空域管理模式无法适应通用航空空域使用灵活、多样的要求。此外，目前我国所有空域均属于管制空域，各类飞行必须经批准方可实施，空域使用审批程序复杂，保障职责分工不明确，严重制约航空应急救援行动响应效率。
我国是灾害频发国家，相关数据显示，20世纪发生的巨大自然灾害，中国约占据1/3，每年由于灾害和事故造成的人员和财产损失十分巨大。自然灾害和事故种类多、频度高、损失重的特点，导致我国现有的航空应急救援能力与灾害救援需要之间的矛盾十分突出。汶川地震后，我国航空应急救援能力得到了快速提升，随着国家应急救援力量的全面整合，航空应急救援体系建设在面临严峻考验的同时，也迎来了第二次重大的战略机遇期。
从灾害发生发展态势看，当前是我国突发事件易发多发期，特别是近年来各种天灾人祸与日俱增，地震、地质灾害、洪涝、干旱、极端天气事件、海洋灾害、森林草原火灾等重特大自然灾害分布地域广、造成损失重;工业生产、矿山煤炭、危险化学品等重点行业领域重大事故频发，救灾难度大，给经济社会和人民生活造成了巨大损失和严重影响。突发事件多呈关联性、衍生性、复合性和非常规性，传统的救援方式和手段往往力不从心，人民对最快捷、最有效的航空应急救援手段的需求和企盼也日趋强烈。
从城镇化建设发展矛盾看，随着我国经济社会的快速发展，城镇化程度越来越高，各地高层建筑越来越多，城市人口越来越密集，交通越来越拥堵，国家应对高层建筑火险隐患、道路交通安全事故、群体性事件、突发急性传染病的应急处置难度越来越大，公众对政府及时处置突发事件、保障公共安全提出了更高的要求，进而对响应速度快、空中机动性强的航空应急救援提出了迫切的需求。从应急救援实质和宗旨看，据法国国防部门的1份统计结果显示，针对同样伤势的重伤员，送至医院并得到救护的时间在30分钟内的，其存活率为80%，在60分钟内存活率为40%，在90分钟内的存活率仅为10%以下。应急救援的实质是生命(包括人的生命、动物生命和植物生命)和财产的救援，就是和生命财产抢时间的过程，其核心是效率。在当今科技环境下，只有航空器可以最大限度打破空间限制，突破时间极限，实现第一时间施救和损失最小化，因此发展航空应急救援，是我国应急管理事业发展的必然趋势，是加速应急救援现代化、高机动化的重要举措，我国应加快推进航空应急救援体系建设工作。
从与国外航空救援力量对比看，我国航空应急救援存在较大差距。根据《通用航空“十三五”发展规划》数据显示，我国通用航空运营规模仅为巴西的1/3，机队规模为南非的1/6、墨西哥的1/3，与发达国家相比差距更大。在数量上，目前美国民用直升机在册数量达到1.4万余架，位居全球第1位，除美国外，排名前三的俄罗斯、加拿大、澳大利亚等国的民用直升机数量都接近3000架，而我国民用直升机数量不足千架。在机型上，我国的直升机以中小型号为主，高原型、重型直升机几乎是空白，高性能大中型直升机也不多。与国外相比，我国航空应急救援无论是装备数量、性能、基础保障设施，还是救援人员专业化素养，都存在着较大差距。从当前航空应急救援模式看，我国当前航空应急救援是以国家救援与企业救援相结合的方式运行。航空救援力量分散在军队、公安、交通运输、林业、卫生、海洋等各部门。当发生突发事件时，按其类型和原因由对应的职能部门主抓处理，主管部门根据突发事件的严重程度调动不同的救援队伍，资源整合调配使用效率不高，在几次重大灾害救援过程中都暴露出了航空应急救援管理体制不完善、基础设施不健全、救援装备数量少、结构不合理、专业队伍缺乏等一系列问题，迫切需要尽快加强和完善航空应急救援体系。
从专家学者的呼吁看，2009年，根据我国应急救援建设发展的迫切需求，航空界27位院士联名向中央领导人递交《关于建立国家航空应急救援体系的建议》，提出制订“国家航空应急救援体系建设总体规划”和“逐步开放低空空域工作规划”，建议加快推进我国航空应急救援体系建设。时任沈阳航空工业学院于耕副教授也对航空应急救援体系建设进行了系统阐述，提出“建立国家航空应急救援体系，增强抗灾救援和应急服务保障能力已刻不容缓”。在党和国家的积极推动下，2012年6月，国务院办公厅印发了《国家航空应急救援体系建设“十二五”规划》，相应的法规制度也相继出台，一大批航空企业如雨后春笋般出现。
从社会经济发展形势看，2010年《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》明确将航空产业纳入国家战略性新兴产业体系，2016年《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》提出“建成布局合理、便利快捷、制造先进、完全规范、应用广泛、军民兼顾的通用航空体系”，为我国通用航空产业发展确立了路线，指明了方向。2017年20余个省区制定了航空产业发展规划，随着低空空域的逐步开放，我国航空产业进入了黄金发展期，随着人民生活水平的日益提高，以及救援保险业务的加盟，航空应急救援产业作为航空产业发展的助推器，业已成为业界关注的焦点。
从党和人民的企盼和需求看。党的“十九大”以来，人民对新时代生活中获得感、幸福感、安全感的美好诉求日益增强。为更好地落实以习近平总书记为核心的党中央以人民为中心的发展理念，十三届全国人大一次会议审议通过的《深化党和国家机构改革方案》中明确成立应急管理部，旨在从国家战略高度进一步整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力。作为应急救援重要组成部分的航空应急专业化力量，具有绝对的速度制胜优势，必然成为我国应对重大自然灾害和突发公共危机事件的先锋队和排头兵，其发展迎来了重大的战略机遇期，时刻等待新时代应急救援使命的呼唤。
《空应急救援专业化力量建设的战略性思考》分为上中下三篇，本文为上中合集，
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自新冠肺炎疫情爆发以来，通用航空以其“高频次、点对点、高时效”的运输特点，在我国抗击疫情工作中发挥了重要作用。通用航空参与抗击疫情工作，主要服务形式包括以下几类：一是医疗物资运输，包括疫情防控所需的药品、仪器、试剂运输等。二是特殊航空作业，包括航空消杀、航拍航摄等。
通用航空在应急救援中发挥了重要的作用，加快完善我国航空应急救援体系， 是建立健全国家突发事件应急体系、提升政府治理能力的迫切要求。
10年来，我国航空应急救援能力大幅提升，除军航和运输航空外，通用航空参与应急救援的广度和深度不断增加。与此同时，从此次新冠肺炎疫情的救援情况来看，我国航空应急救援体系仍然存在一定的不足，主要表现在通用航空参与救援工作的系统性不够，多数依靠通航企业的主动意识，并没有形成宏观层面统一的协调调动机制，具有实战价值的航空应急救援体系尚未全面建成并发挥作用。
航空应急救援体系涵盖了航空应急救援基地、救援机队及设备、救援队伍以及救援支持保障体系，是一个立体化、综合性的应急救援体系。航空应急救援基地建设的最终目标是形成覆盖我国重点区域的救援网络，救援基地布局应当分区域、分层次统筹推进。
1、航空应急救援基地建设
一是基于区域需求的救援基地布局。区域需求主要从两个维度考虑：一是我国城市和人口的分布，二是我国多发易发自然灾害的分布。
从城市和人口看，“胡焕庸线”以东应加密救援基地布局。从我国自然灾害的分布特征看，四川、云南、湖北、湖南、贵州、黑龙江等省市属于应急救援高需求地区，应加密基地布局。
二是基于层次结构的救援基地布局。根据我国自然灾害和突发公共事件的分布特点，建议推进“综合性应急救援基地+专业性应急救援基地”的基地布局，最终形成覆盖我国大部分人口和地区的应急救援网络。
首先，针对我国自然灾害的分布特点在全国华北、东北 、华东、中南、西南、西北、新疆等地布局综合型应急救援基地， 完善配套服务设施和地面保障能力，着力配备驻场救援航空器和相关救援人员，重点加强机场地面指挥能力和飞行场务保障能力，确保基地内完善的紧急救援指挥、医疗、其他运输设备等。其次，加快建设森林航空消防服务基地、海上专业救援服务基地、航空医学救援服务基地、警务航空服务基地等专业航空应急救援基地建设，充分发挥通航企业等社会救援力量的作用，完善航空应急救援网络。
综合性应急救援基地具备配套设施完善、保障能力突出的特点，能够承担各类突发自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件的紧急救援任务。建议在每省至少建立1个综合性应急救援基地， 主要满足本省的应急救援需求，同时兼顾周边省区的应急救援协同和服务需求。
建设重点应依托省内保障条件较好的运输机场或综合性通用机场，着力配备驻场救援航空器和救援人员的保障能力，加强机场地面指挥能力和飞行场务保障能力，确保基地内紧急救援指挥、医疗、其他运输设备、空域空管、油料保障设施等满足航空应急救援需求。
建议依托我国现有的北方航空护林总站和南方航空护林总站的布局，整合提升总站下辖各分站及森林消防基地功能，着力加强森林航空消防基地的基础设施建设，如扩建机场跑道、安装森林航空消防气象保障设施、完善航油储备库、训练基地、夜间助航、化学灭火、业务用房等所需基础设施设备，构建覆盖我国重点林区的森林航空消防基地网络。
建议统筹交通部救捞局海上救援服务基地与沿海各省的救援力量，依托已有海上救援服务基地，加强海上专业救助服务基地的基础设施建设，扩建服务基地的机场、完善服务基地的配套设施、配备海上航空应急救援指挥平台所需装备，基本实现覆盖我国北海、东海、南海海域的海上专业航空救援基地网络。
警务航空服务基地主要视各省需求， 建议有条件的省、市、自治区加快本省警务航空队建设，加快警用直升机及救援设备的配置，加强对省内直升机起降的布局建设，形成省内警务航空服务基地网络。
鼓励在有条件的综合性医院、医疗急救中心和紧急救援中心规划建设直升机停机坪，并设立必要的灯光和标识，便于开展直升机航空医疗救护作业。引导地方政府把直升机起降点作为城市公共基础设施建设项目纳入城市总体规划，尤其在人口密集区和高速公路沿线要加强布点建设。
2、航空应急救援装备建设
应急救援机队涵盖运输飞机、固定翼通用飞机、直升机、特种航空器等多种机型，是一种立体化的救援机队体系。
运输飞机主要用于大宗救援、医疗物资和大量救援救护人员的远距离运输和投送，建议充分利用运输航空公司已有机队，建立紧急情况下航空器的征调和补偿机制，建立平时执飞商业运输航班、紧急情况下参与应急救援的运营模式。直升机主要用于人员和设备物资转运。其中，重型直升机主要用于吊装和运送大型救援装备、灭火设备、专用装备和大量人员物资等。大型直升机用于海上和陆地人员的搜救、人员和物资运输、森林消防等。中型直升机主要用于海上陆地的搜救、人员和物资运输、巡逻。轻型直升机用于搜救、人员和物资运输、紧急医疗救护、巡逻等。
中国航空新闻网
《安全科学与应急管理研究》编委会
2020年4月15日
